Sejarah Politik Hukum Keimigrasian di Indonesia

advertisements
SUDUT HUKUM | Definisi politik hukum menurut Padmo Wahjono yang dikutip oleh Imam Syaukani dan A. Ahsin Thohari dalam buku yang berjudul dasar-dasar politik hukum adalah politik hukum sebagai kebijakan dasar yang menentukan arah, bentuk maupun isi dari hukum yang akan dibentuk. Definisi diatas bersifat abstrak dan luas. Artikel yang berjudul Menyelisik Proses Terbentuknya Perundang-undangan, Padmo Wahjono mengatakan bahwa politik hukum adalah kebijakan penyelenggara negara tentang apa yang dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu. Kebijakan tersebut dapat berkaitan dengan pembentukan hukum, penerapan hukum, dan penegakannya sendiri.

Uraian definisi diatas dapat disimpulkan bahwa definisi politik hukum menurut Padmo Wahjono adalah kebijakan penyelenggara negara yang bersifat mendasar dalam menentukan arah, bentuk maupun isi dari hukum yang akan dibentuk dan tentang apa yang dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu. Politik hukum menurut Padmo Wahjono berkaitan dengan Hukum yang berlaku di masa datang.  

Definisi politik hukum menurut William Zevenbergen yang dikutip oleh H. Abdul Latif dan H. Hasbi Ali dalam buku karangannya yang berjudul Politik Hukum adalah politik hukum mencoba menjawab pertanyaan, peraturan-peraturan hukum mana yang patut untuk dijadikan hukum. Perundang-undangan itu sendiri merupakan bentuk dari poltik hukum (legal policy). Pengertian legal policy, mencakup proses pembuatan dan pelaksanaan hukum yang dapat menunjukan sifat dan ke arah mana hukum akan dibangun. Politik hukum memberikan landasan terhadap proses pembentukan hukum yang lebih sesuai, situasi dan kondisi, kultur, serta nilai yang berkembang di masyarakat dengan memperhatikan kebutuhan masyarakat terhadap hukum itu sendiri. Politik hukum dapat dibedakan menjadi dua dimensi, yaitu : pertama, politik hukum yang menjadi alasan dasar dari diadakannya suatu peraturan perundang-undangan. Kedua, tujuan atau alasan yang muncul dibalik pemberlakuan suatu peraturan perundang-undangan.

Politik hukum suatu negara berbeda dengan politik hukum negara yang lain. Perbedaan ini disebabkan karena adanya perbedaan latar belakang kesejarahan, pandangan dunia (world-view), sosio cultural, dan political will dari masing-masing pemerintah. Politik hukum bersifat lokal dan partikular (hanya berlaku dari dan untuk negara tertentu saja), bukan universal (berlaku seluruh dunia), namun ini bukan berarti bahwa politik hukum suatu negara mengabaikan realitas dan politik hukum internasional. Politik hukum adalah suatu ilmu sekaligus seni yang pada akhirnya mempunyai tujuan praktis untuk memungkinkan peraturan hukum positif dirumuskan secara lebih baik dan untuk memberi pedoman, tidak hanya kepada pembuat undang-undang, tetapi juga kepada pengadilan yang menetapkan undang-undang dan juga kepada para penyelenggara atau pelaksana putusan pengadilan.

Proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan, politik hukum memiliki peranan yang sangat penting. Pertama, sebagai alasan mengapa diperlukan pembentukan suatu Peraturan Perundang-undangan. Kedua, untuk menentukan apa yang hendak diterjemahkan ke dalam kalimat hukum dan menjadi perumusan pasal. 63 Dengan demikian, maka dipandang perlu untuk menguraikan sejarah politik hukum keimigrasian di Indonesia agar dapat menjadi acuan pada Bab pembahasan masalah selanjutnya.

Sejarah Politik Hukum Keimigrasian di Indonesia


Pengaturan Pada Masa Kolonial


Pada masa pemerintahan kolonial memang sudah ada pengaturan kebijakan keimigrasian mengenai keberadaan orang asing sejak saat masuk, saat melintasi batas negara, dan saat berada di Hindia Belanda. Semangat pengaturan tersebut tidak berpihak kepada masyarakat yang ada di Hindia Belanda. Immigratie dients atau dinas imigrasi bentukan pemerintah Hindia Belanda, yang mempunyai tugas menangani masalah keimigrasian untuk seluruh kawasan Hindia Belanda, mengeluarkan berbagai peraturan keimigrasian, namun titik beratnya pada kepentingan pemerintah Hindia Belanda.

Konferensi internasional tentang emigrasi dan imigrasi tahun 1924 di Roma, memberikan definisi imigrasi sebagai suatu “human mobility to enter a country with its purpose to make a living or for residence”. Definisi itu dipahami bahwa imigrasi memiliki arti gerak pindah orang memasuki suatu negeri dengan niat untuk mencari nafkah dan menetap disana. Motif orang berimigrasi dari suatu negara, antara lain terdesaknya suatu bangsa oleh penyerbuan atau pendudukan bangsa lain atau orang melaksanakan tugas suci untuk mengembangkan agama. 

Sebab lainnya yang cukup signifikan adalah kemiskinan dan keyakinan untuk mengadu untung di negara baru. Motif ekonomi yang telah membuka selera kapitalis untuk menjajah, sedangkan ilmu pengetahuan telah menarik cerdik pandai untuk menyelidiki berbagai daerah baru. Politik keimigrasian zaman Hindia Belanda meliputi tiga bidang yaitu bidang perizinan masuk dan tinggal orang asing, bidang kependudukan orang asing, dan bidang kewarganegaraan.

Sejarah perkembangan politik hukum pada masa kolonial meliputi tiga bidang yaitu bidang perizinan masuk dan tinggal orang asing, bidang kependudukan orang asing, dan bidang kewarganegaraan. Bidang perizinan masuk dan tinggal orang asing pada masa kolonial menerapkan politik pintu terbuka (opendeur politiek), yang dalam penjelasan undang-undang Nomor 8/Drt Tahun 1955 tentang Tindak Pidana Imigrasi dijelaskan sebagai berikut:
  • Untuk menarik kapital asing dan pengaruh asing ke negara kita ini sebesar-besarnya degan pengharapan agar bangsa Indonesia sendiri tidak dapat bergerak oleh karena segala sesuatu diliputi dan ditekan oleh pengaruh tadi.
  • Agar bangsa Indonesia tetap terjajah.
  • Agar banyak pihak dapat mempertahankan Indonesia bila diserang oleh negara lain, karena kenyataannya banyak negara yang menaruh minat untuk menjajah Indonesia, dengan demikian pihak Belanda akan memperoleh banyak kekuatan karena tentunya negara-negara lain yang menanamkan modalnya di Indonesia tidak akan tinggal diam.
  • Untuk menguntungkan kapital asing tadi mereka membutuhkan tenaga-tenaga murah.

Politik pintu terbuka tersebut diatas, dapat dilihat dari perumusan dalam bepalingen omtrent de toelating en vestiging in indonesie van nederlanders en vreemdelingen atau lebih popular dengan nama Toelatingbesluit, diterjemahkan dalam bahasa Indonesia dengan Penetapan Izin Masuk, disingkat PIM, yang diundangkan dalam staatsblad 1916 Nomor 47 sebagaimana diubah dan ditambah terakhir dengan staatsblad 1949 Nomor 330. Penetapan Izin Masuk tersebut merupakan produk Perundang-undangan zaman Hindia Belanda sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 160 ayat (1) Wet op de Staatsinrichting van Indonesia, Staatblad 1855 Nomor 2.

Pengaruh yang cukup signifikan dalam perkembang sistem hukum nasional berasal dari kedatangan bangsa penjajah yang membawa dan memberlakukan sistem hukumnya masing-masing dengan tujuan untuk menjamin dan melindungi kepentingan mereka sekaligus sebagai cara mengubah masyarakat nusantara yang dianggap tertingal untuk menerima gaya hidup barat. Kependudukan orang asing adalah orang asing yang berhak tinggal menetap di Indonesia. Masalah kependudukan orang asing di Indonesia sebelum tahun 1950 diatur dalam:
  1. Wet Op de Staatsinrichting van Indonesie Pasal 160 ayat (2) sampai dengan ayat (6), Pasal 35, dan Pasal 36.
  2. Penetapan Izin Masuk Pasal 11 dan 12

Pasal 160 ayat (2) sampai dengan ayat (6) Wet op de Staatsinrichting van Indonesie mengatur politik mengenai kependudukan orang asing di Indonesia pada umumnya, sedangkan Pasal 11 dan Pasal 12 Penetapan Izin Masuk mengatur masalah kependudukan bagi orang asing yang diizinkan masuk ke Indonesia.

M Iman Santosa menyatakan bahwa yang dimaksud dengan penduduk adalah orang asing yang tinggal menetap di Hindia Belanda. Produk perundang-undangan di bidang kependudukan orang asing di Hindia Belanda yang terpenting adalah Wet op de staatsinrichting van Indonesie, Pasal 160 ayat (2) sampai dengan ayat (6).
Politik mengenai kependudukan orang asing yang diatur dalam ayat (2) sampai dengan ayat (6) Pasal 160 Wet op de Staatsinrichting van Indonesie adalah sebagai berikut:
  1. Bahwa orang asing menjadi penduduk Indonesia jika ia, dengan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, tinggal menetap di Indonesia (ayat (2)).
  2. Bahwa orang asing penduduk Indonesia hanya dapat dienyahkan dari Indonesia berdasarkan ketentuan Pasal 55 Wet op de Staatsinrichting van Indonesie (ayat(3)).
  3. Bahwa hak kependudukan bagi orang asing hilang bila ia berhenti bertempat tinggal di Indonesia atau bila orang asing dienyahkan dari Indonesia. Seorang orang asing penduduk Indonesia yang meninggalkan Indonesia dan tidak kembali ke Indonesia dalam waktu 18 bulan, dianggap berhenti bertempat tinggal di Indonesia (ayat(4))
  4. Bahwa orang-orang yang belum akil balig dan orang-orang yang ditempatkan dibawah pengampuan, yang wakilnya yang sah merupakan penduduk Indonesia, dianggap sebagai penduduk Indonesia, hal yang sama berlaku pula bagi seorang wanita dalam ikatan perkawinan, yang tidak bercerai meja dan tempat tidur, yang suaminya penduduk Indonesia (ayat 5)).
  5. Bahwa ketentuan mengenai kependudukan yang diatur dalam peraturan-peraturan lainnya hanya berlaku sepanjang masalah-masalah yang diatur dalam peraturan-peraturan tersebut (ayat(6)).

M Iman Santosa menyatakan bahwa produk Perundang-undangan Kerajaan Belanda di bidang kewarganegaraan yang dikutip dari penelitian BPHN tentang Sejarah Departemen Kehakiman Tahun 1945-1985 adalah:
  • Wet op het Nederlanderschap en Ingezetenschap (Ned 1892-298), yang berlaku di negeri Belanda.
  • Wet van de 10 Februari 1910, houndende regeling van het Nederlands onderdaanschap van niet-Nederlanders, yang berlaku untuk di Hindia Belanda.

Ketentuan ini menyatakan bahwa perolehan Nederlands Onderdaanschap didasarkan pada asas ius soli (berdasarkan tempat lahir) dan perkawinan (bagi perempuan yang kawin dengan seorang Nederlands Onderdaanschap). Ketentuan ini berkaitan erat dengan politik keimigrasian karena dengan memperoleh Nederlands Onderdaanschap, orang tersebut bukan lagi termasuk golongan orang asing. Prinsip yang sama mendasari perundang-undangan tersebut pada dasarnya sama, yaitu dikenalnya proses naturalisasi (pewarganegaraan) dalam politik kewarganegaraan Kerajaan Belanda, namun tidak untuk kawula Hindia Belanda untuk menjadi Nederlander, dengan demikian tertutup kemungkinan bumi putera memperoleh hak yang sama dengan warga negara Kerajaan Belanda.


Pengaturan Pada Masa Tahun 1950 Sampai Dengan Tahun 1992


Pada kurun waktu tahun 1950 sampai dengan tahun 1992 Jawatan Imigrasi telah beralih dan berkedudukan di bawah pemerintah Indonesia. Peralihan tersebut merupakan titik mula dari era baru dalam politik keimigrasian Indonesia. Perubahan politikhukum keimigrasian yang mengubah politik kolonial pemerintah Hindia Belanda menjadi politik hukum keimigrasian yang didasarkan pada kepentingan nasional Pemerintah Republik Indonesia.
Tanggal 26 Januari 1950, dengan resmi Immigratie dients ditimbang terimakan dari Kepala Jawatan Imigrasi H. Breekland kepada Kepala Jawatan Imigrasi yang baru, Mr. H.J. Adiwinata. 

Masalah pertama dan utama yang dihadapi jawatan imigrasi dengan pemimpinnya seorang putera Indonesia adalah bagaimana mewujudkan politik keimigrasian yang mengabdi kepada kepentingan nasional, atau dengan perkataan lain, bagaimana mengubah politik keimigrasian yang bersifat politik pintu terbuka zaman Hindia Belanda menjadi politik keimigrasian yang didasarkan pada kepentingan nasional.

Pada tanggal 26 Januari 1950 dengan resmi Immgratie Dienst diserahkan kepada pemerintah Indonesia dan dibentuk djawatan imigrasi yang mempunyai tugas dan kewajiban pokok, yaitu mengawasi orang asing yang masuk (tentu saja secara inklusif juga yang keluar). 

Tugas dan kewajiban djawatan imigrasi mempunyai garis politik yang berpedoman pada politik negara dalam bidang imigrasi, yaitu politik keimigrasian yang bersifat selektif, dengan demikian saat itu tidak hanya merupakan penggantian pimpinan djawatan imigrasi dari tangan pemerintah belanda ke tangan pemerintah Indonesia, tetapi yang lebih penting adalah bahwa hari tersebut merupakan titik mula dari era baru dalam politik keimigrasian Indonesia. Perubahan yang dimaksud ialah perubahan politik keimigrasian yang menopang politik pemerintah Hindia Belanda menjadi politik keimigrasian yang didasarkan pada kepentingan nasional.


Pada masa tahun 1950 sampai dengan tahun 1992 ada empat bidang yang menjadi fokus pengaturan keimigrasian di Indonesia. Bidang yang diatur adalah bidang perizinan masuk dan tinggal orang asing, bidang pengawasan orang asing, bidang pemidanaan keimigrasian, dan bidang kependudukan orang asing.

Perubahan di bidang perizinan masuk dan tinggal orang asing di Indonesia, yang pertama-tama perlu diwujudkan adalah dengan tetap menggunakan penetapan izin masuk sebagai dasar hukum dan menghilangkan aspek-aspek yang merugikan kepentingan nasional. Hal tersebut dilakukan dalam 2 bidang, yakni:
  • Pemasukan orang asing pendatang baru ke Indonesia untuk bekerja atau mencari nafkah di Indonesia, dan
  • Pemasukan orang asing pendatang baru yang sebagai anggota keluarga dari orang asing yang sudah ada di Indonesia.


Selain itu dengan adanya perubahan politik Hukum Keimigrasian menyebabkan pemerintah menganggap perlu membuat suatu aturan untuk mengawasi orang asing, yaitu dengan mengeluarkan:
  1. Undang-Undang Darurat Nomor 8 Tahun 1953 tentang Pengawasan Orang Asing.
  2. Undang-undang Darurat Nomor 8 Tahun 1955 tentang Tindak Pidana Imigrasi.
  3. Peraturan pemerintah Nomor 32 Tahun 1954 tentang Pendaftaran Orang Asing.
  4. Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 1954 tentang Pelaksanaan Pengawasan Terhadap Orang Asing di Indonesia.

Pengaturan Pada Masa Tahun 1992 Sampai Dengan Tahun 2011


Ada dua tahapan yang memiliki peranan penting dalam politik Hukum Keimigrasian antara tahun 1992 sampai dengan tahun 2011. Undang-undang Nomor 9 Tahun 1992 tentang Keimigrasian (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1992 Nomor 33, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3474), yang disahkan oleh DPR pada tangal 4 Maret 1992 lahir di masa orde baru kepemimpinan mantan Presiden Soeharto. Undang Undang Nomor 9 Tahun 1992 tentang Keimigrasian merupakan hasil kompilasi dan analisa dari berbagai peraturan perundang-undangan peninggalan dari Pemerintah Hindia Belanda.

Ditetapkannya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1992, diikuti dengan ditetapkannya Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaannya dalam antara lain:
  • Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 1994 tentang Tata Cara Pelaksanaan Pencegahan dan Penangkalan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1994 Nomor 53, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3561),
  • Peraturan Pemerintah Nomor 31 Tahun 1994 tentang Pengawasan Orang Asing dan Tindakan Keimigrasian (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1994 Nomor 54, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3562),
  • Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 1994 tentang Visa, Izin Masuk, dan Izin Keimigrasian (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1994 Nomor 55, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3563), dan Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1994 tentang Surat Pejalanan Republik Indonesia (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1994 Nomor 65, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3572).


Upaya perbaikan dilakukan salah satunya dengan Penyempurnaan Peraturan Perundang-undangan yang mengacu pada:
  1. Letak geografis wilayah Indonesia (kompleksitas permasalahan antar negara),
  2. Perjanjian internasional/konvensi internasional yang berdampak terhadap pelaksanaan fungsi keimigrasian,
  3. Meningkatnya kejahatan internasional dan transnasional,
  4. Pengaturan mengenai deteni dan batas waktu terdeteni belum dilakukan secara komprehensif,
  5. Pendekatan sistematis fungsi keimigrasian yang spesifik dan universal dengan memanfaatkan teknologi informasi dan komunikasi yang modern,
  6. Penempatan struktur kantor imigrasi dan rumah detensi imigrasi sebagai unit pelaksana teknis di bawah Direktorat Jenderal Imigrasi,
  7. Perubahan sistem kewarganegaraan berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia,
  8. Hak kedaulatan negara sesuai prinsip timbal balik (resiprositas) mengenai pemberian visa terhadap orang asing,
  9. Kesepakatan dalam rangka harmonisasi dan standarisasi sistem dan jenis pengamanan dokumen perjalanan secara internasional,
  10. Penegakan hukum keimigrasian belum efektif sehingga kebijakan pemidanaan perlu mencantumkan pidana minimum terhadap tindak pidana penyelundupan manusia,
  11. Memperluas subyek pelaku tindak pidana Keimigrasian, sehingga mencakup tidak hanya orang perseorangan tetapi juga korporasi serta penjamin masuknya orang asing ke wilayah indonesia yang melanggar ketentuan keimigrasian,
  12. Penerapan sanksi pidana yg lebih berat terhadap orang asing yang melanggar peraturan di bidang keimigrasian karena selama ini belum menimbulkan efek jera.

Semangat era reformasi yang lahir pada Tahun 1997 menuntut pemerintah memperbaiki kinerja di berbagai aspek khususnya dalam bidang keimigrasian mengenai tata kelola pemerintahan yang baik, transparansi dan akuntabel. Fungsi keimigrasian dalam pelaksanaan Undang Undang Nomor 9 Tahun 1992 lebih menekankan efisiensi pelayanan untuk mendukung isu pasar bebas yang bersifat global, namun belum memperhatikan fungsi penegakan hukum dan fungsi sekuriti, mulai pada era ini harus diimbangi dengan fungsi keamanan dan penegakan hukum sehingga harus melakukan perbaikan.

Pengaturan Pada Masa Tahun 2011 Sampai Dengan Sekarang

Diterbitkannya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian yang telah diundangkan pada tanggal 5 Mei 2011, maka berdasarkan Bab XV Pasal 142, Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1992 Tentang Keimigrasian dan ketentuan-ketentuan yang berkaitan dengannya dinyatakan tidak berlaku lagi. 

Materi Undang-Undang Nomor 6 tahun 2011 pada dasarnya secara prinsip, tidak banyak mengubah politik hukum keimigrasian sebagaimana termuat didalam Undang-Undang Keimigrasian yang terdahulu. Penjelasan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian menguraikan bahwa perubahan pokok yang terlihat hanya pada alinea ketiga dan diulang pada alinea ketiga belas mengenai penghapusan ketentuan penangkalan terhadap Warga Negara Indonesia, serta adanya pembatasan jangka waktu masa pendetensian seorang asing di Rumah Detensi Imigrasi, yang sebelumnya tidak pernah diatur masalah tersebut pada undang-undang terdahulu, namun pengaturan jangka waktu pendetensian maksimal 10 (sepuluh) tahun yang ditetapkan dalam Pasal 85 ayat 2 dirasakan tidak tuntas, karena pasal atau ayat selanjutnya tidak pernah mengatur bagaimana status keimigrasian keberadaan mereka setelah lepas dari Rumah Detensi Imigrasi, apakah mereka akan memiliki hak untuk bertempat tinggal di Indonesia.


Ada hal baru yang dimuat didalam Undang-Undang Keimigrasian Nomor 6 Tahun 2011, yaitu diaturnya teknologi informasi dan komunikasi di dalam sistem manajemen keimigrasian, suatu ketentuan yang seharusnya sudah dimuat dalam Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1992 karena sebenarnya instansi keimigrasian Indonesia telah menerapkan teknologi informasi sejak tahun 1976. 

Pengaturan mengenai penggunaan teknologi informasi dan komunikasi hanya diatur dalam satu pasal dengan dua ayat, disayangkan bahwa dalam pengaturan sistem informasi manajemen keimigrasian tidak diatur suatu pasal mengenai status legal formal penggunaan produk teknologi informasi didalam suatu proses hukum atau proses peradilan baik itu berbentuk hard copy atau soft copy sebagai barang bukti yang sah dan valid.