Konsep Dasar Otonomi Daerah

Konsep Dasar Otonomi Daerah

Otonomi pada dasarnya adalah sebuah konsep politik (pendapat Koesoemahatmadja, dan Miftah Thoha) Dari berbagai pengertian mengenai istilah ini, pada intinya apa yang dapat disimpulkan bahwa otonomi itu selalu dikaitkan atau disepadankan dengan pengertian kebebasan dan kemandirian. Sesuatu akan dianggap otonom jika sesuatu itu dapat menentukan dirinya sendiri, membuat hukum sendiri dengan maksud mengatur diri sendiri, dan berjalan berdasarkan kewenangan, kekuasaan, dan prakarsa sendiri. Muatan politis yang terkandung dalam istilah ini, adalah bahwa dengan kebebasan dan kemandirian tersebut, suatu daerah dianggap otonom kalau memiliki kewenangan (authority) atau kekuasaan (power) dalam penyelenggaran pemerintahan terutama untuk menentukan kepentingan daerah maupun masyarakatnya sendiri.

Pada masa abad pertengahan kekuasaan raja didasarkan atas kekuasaan Tuhan yang bersandar pada teori kedaulatan Tuhan dimana teori ini menyatakan bahwa kekuasaan tertinggi yang memiliki adalah Tuhan. Pemegang dari kekuasaan ini di dunia adalah raja dan paus. Menurut ajaran Marsilius raja adalah wakil dari Tuhan untuk melaksanakan dan memegang kedaulatan di dunia. Sehingga raja merasa dapat berbuat apa saja karena perbuatannya merupakan kehendak Tuhan. Raja tidak merasa bertanggung jawab pada siapapun kecuali pada Tuhan, dan kemudian muncul gagasan kedaulatan Negara. Namun dari gagasan itu akhirnya timbul kekuasaan yang sewenang-wenang dengan dalil dan idealisme yang bersandar pada paham-paham tersebut. Dari hal tersebut muncul perlawanan dari kaum monarkomaken dengan Johannes Althusius sebagai pelopornya. Dalam ajarannya Althusius tidak lagi mendasarkan kekuasan raja itu atas kehendak Tuhan, tetapi atas kekuasaan rakyat. Dimana rakyat menyerahkan kekuasaan kepada raja dalam suatu perjanjian yang disebut perjanjian penundukan.

Di era sekarang, konsep kedaulatan rakyat ini mendapatkan tempat yang utama. Isu yag muncul adalah isu mengenai pembatasan kekuasaan Negara. Pada prinsipnya Negara tetap diselenggarakan oleh orang-orang tertentu, namun orang-orang tersebut harus mendapat legitimasi dan kontrol dari rakyatnya. Oleh karena itu, pemikiran-pemikiran yang sebelumnya hanya berbentuk teori-teori dan konsep-konsep umum, berkembang pada pemikiran-pemikiran yang mulai menggali persoalan-persoalan pelembagaan. Berkaitan dengan konsep Pemerintahan Lokal dalam hal ini otonomi daerah, mempunyai pengaruh yang besar. Dimana pada dasarnya dengan adanya otonomi mendesentralisasikan kewenangan yang selama ini tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Sehingga ada semacam pengeseran kekuasaan dari pusat ke daerah.

Sebagaimana umum diketahui bahwa dalam rangka demokratis pembatasan kekuasaan, dikenal adanya prinsip pemisahan kekuasaan (Separation of Power). Teori yang paling populer mengenai soal ini adalah gagasan pemisahan kekuasaan Negara (Separation of Power) yang dikembangkan oleh seorang sarjana Perancis bernama Montesquieu. Menurutnya, kekuasaan Negara haruslah dipisah-pisahkan ke dalam fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan judikatif. Fungsi legislatif biasanya dikaitkan dengan peran lembaga parlemen atau „legislature‟, fungsi eksekutif dikaitkan dengan peran pemerintah dan fungsi judikatif dengan lembaga peradilan.

Lebih lanjut lagi sebenarnya otonomi daerah jika dikaitkan dengan teori Montesque tersebut merupakan mekanisme untuk mengatur kekuasaan Negara yang dibagikan secara vertical dalam hubungan „atas-bawah‟. Sebagai mana diketahui dalam berbagai literature bahwa pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan itu sama-sama merupakan konsep mengenai pemisahan kekuasaan (Separation of Power) yang, secara akademis, dapat dibedakan antara pengertian sempit dan pengertian luas. Dalam pengertian luas, konsep pemisahan kekuasaan (separation of power) itu juga mencakup pengertian pembagian kekuasaan yang biasa disebut dengan istilah „division of power‟ („distribution of power‟). Pemisahan kekuasaan merupakan konsep hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal, sedangkan konsep pembagian kekuasaan bersifat vertikal. Secara horizontal, kekuasaan Negara dapat dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga Negara tertentu, yaitu legislatif, eksekutif, dan judikatif. Sedangkan dalam konsep pembagian kekuasaan (distribution of power atau division of power) kekuasaan Negara dibagikan secara vertikal dalam hubungan "atas-bawah".

Pemerintahan local/daerah yang kita kenal sekarang berasal dari perkembangan praktik pemerintahan di eropa pada abad ke 11 dan 12 pada saat itu muncul satuan-satuan wilayah ditingkat dasar yang secara alamiyah membentuk suatu lembaga pemerintahan. Pada awalnya satuan-satuan wilayah tersebut merupakan suatu komunitas swakelola di sekelompok penduduk. Satuan-satuan wilayah tersebut diberi nama municipal (kota), couty (kabupaten), commune/gemente (desa).

Konsep Local Government berasal dari barat untuk itu, konsep ini harus dipahami sebagaimana orang barat memahaminya. Bhenyamin Hoessein menjelaskan bahwa Local Government dapat mengandung tiga arti. Pertama, berarti pemerintahan local. Kedua, pemerintahan local yang dilakukan oleh pemerintahan local. Ketiga berarti, daerah otonom. Local Government dalam arti yang pertama menunjuk pada lembaga/organnya. Maksudnya Local Government adalah organ/badan/organisasi pemerintah ditingkat daerah atau wadah yang menyelenggarakan kegiatan pemerintahan di daerah. Dalam arti ini istilah Local Government sering di pertukarkan dengan istilah local authority (UN:1961). Baik Local Government maupun local authority, keduanya menunjuk pada council dan major (dewan dan kepala daerah) yang rekrutmen pejabatnya atas dasar pemilihan. Dalam konteks Indonesia Local Government merujuk pada kepala daerah dan DPRD yang masing-masing pengisiannya dilakukan dengan cara dipilih , bukan ditunjuk.

Local Government dalam arti kedua menunjuk pada fungsi kegiatannya. Dalam arti ini Local Government sama dengan Pemerintahan Daerah. Dalam konteks Indonesia pemerintah daerah dibedakan dengan istilah Pemerintahan Daerah. Pemerintahan Daerah adalah badan atau organisasi yang lebih merupakan bentuk pasifnya, sedangkan Pemerintahan Daerah merupakan bentuk aktifnya. Dengan kata lain, Pemerintahan Daerah adalah kegiatan yang dilakukan pemerintah daerah

Local Government dalam pengertian organ maupun fungsi tidak sama dengan pemerintah pusat yang mencakup fungsi legislatif, eksekutif, dan judikatif. ini terkait dengan materi pelimpahan yang diterima oleh pemerintahan local. Materi pelimpahan wewenang kepada pemerintah local hanyalah kewenangan pemerintahan. Kewenangan legislasi dan judikasi tidak diserahkan kepada pemerintah local. Kewenangan legislasi tetap dipegang oleh badan legislatif (MPR, DPR, dan BPD) di pusat sedangakan kewenangan judikasi tetap dipegang oleh badan peradilan (mahkamah agung, pengadilan tinggi, peradilan negeri, dan lain-lain). Kalau toh di daerah terdapat badan peradilan seperti pengadilan tinggi di propinsi dan pengadilan negeri di kabupaten/ kota masing-masing bukan merupakan bagian dari pemerintah local. Badan-badan peradilan tersebut adalah badan badan yang independent dan otonom di bawah badan peradilan pusat.

Istilah legislatif dan eksekutif juga tidak lazim digunakan pada Local Government. Istilah yang lazim digunakan pada Local Government adalah fungsi pembentukan kebijakan (policy making function) dan fungsi pelaksana kebijakan (policy executing function). Fungsi pembentukan kebijakan dilakukan oleh pejabat yang dipilih melalui pemilu, sedangkan fungsi pelaksana kebijakan dilakukan oleh pejabat yang diangkat/birokrat local (Bhenyamin Hoesein, 2001:10).

Local Government dalam pengertian ketiga yaitu sebagai daerah otonom dapat di simak dalam definisi yang diberikan the united nations of public administration yaitu subdivisi politik nasional yang diatur oleh hukum dan secara substansial mempunyai control atas urusan-urusan local, termasuk kekuasaan untuk memungut pajak atau memecat pegawai untuk tujuan tertentu. Badan pemerintah ini secara keseluruhan dipilih atau ditunjuk secara local (UN:1961).

Dalam pengertian ini Local Government memiliki otonomi (local, dalam arti self government). Yaitu mempunyai kewenangan mengatur (rules making = regeling) dan mengurus (rules application=bestuur) kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri. Dalam istilah administrasi public masing-masing wewenang tersebut lazim disebut wewenang membentuk kebijakan (policy making) dan wewenang melaksanakan kebijkan (policy executing) (Bhenyamin Hoesein, 202) mengatur merupakan perbuatan menciptakan norma hukum yang berlaku umum. Dalam konteks otonomi daerah, norma hukum tertuang dalam peraturan daerah dan keputusan kepala daerah yang bersifat pengaturan. Sedangkan mengurus merupakan perbuatan menerapkan norma hukum yang berlaku umum pada situasi konkrit dan individual (beschikking) atau perbuatan material berupa pelayanan dan pembangunan obyek tertentu (Bhenyamin Hoesein, 2002).

Harris menjelaskan bahwa Pemerintahan Daerah (local self government) adalah pemerintahan yang diselenggarakan oleh badan-badan daerah yang dipilih secara bebas dengan tetap mengakui supremasi pemerintahan nasional. Pemerintahan ini diberi kekuasaan, diskresi (kebebasan mengambil kebijakan), dan tanggung jawab tanpa dikontrol oleh kekuasaan yang lebih tinggi.

De Guznon dan taples (dalam Tjahja Supriatna; 1993) menyebutkan unsur-unsur Pemerintahan Daerah yaitu:
  • Pemerintahan Daerah adalah subdivisi politik dari kedaulatan bangsa dan Negara;
  • Pemerintahan Daerah diatur oleh hukum;
  • Pemerintahan Daerah mempunyai badan pemerintahan yang dipilih oleh penduduk setempat;
  • Pemerintahan Daerah menyelenggarakan kegiatan berdasarkan peraturan perundangan;
  • Pemerintahan Daerah memberikan pelayanan dalam wilayah jurisdiksinya.

Dengan merujuk pada uraian tersebut, dapat disimpulkan bahwa otonomi daerah berhubungan dengan Pemerintahan Daerah otonom (Self Local Government). Pemerintahan Daerah otonom adalah Pemerintahan Daerah yang badan pemerintahannya dipilih penduduk setempat dan memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusannya sendiri berdasarkan peraturan perundangan dan tetap mengakui supremasi dan kedaulatan nasional.

Oleh karena itu, hubungan pemerintah daerah satu dengan pemerintah daerah lainnya tidak bersifat hierarkis tapi sebagai sesama badan publik. Demikian pula hubungan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat: hubungan sesama organisasi publik. Akan tetapi harus diingat bahwa sekalipun hubungan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat merupakan hubungan antar organisasi, namun keberadaannya merupakan subordinat dan dependent terhadap pemerintah pusat (Bhenyamin Hoesein, 2001).